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中共上海市纪律检查委员会 上海市监察局

监察法对监察对象进行法律界定具有重要意义
2018年5月17日 10:07

  监察法第3条规定的“对所有行使公权力的公职人员进行监察”和第15条规定的监察对象范围,首次以立法的方式对“公职人员”这一法律概念,以及以“公职人员”为主要范围的监察对象,包括对公职人员职务违法和职务犯罪调查等进行法律界定,具有重要意义。

 

明确作出法律界定,体现我国反腐败立法的重大进步

 

  在我国立法中,虽然在公务员法、原行政监察法和其他相关法律中,已有了“公务员”的法律概念,但“公职人员”作为法律概念却一直没有在基本法律条文中体现出来。在我国主要法律中,一般以“国家工作人员”或“国家机关工作人员”指代“公职人员”。如刑法第93条规定,“本法所称国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论”。对于公职人员的“渎职犯罪”行为也仅限定于“国家机关工作人员”,如刑法第397条规定的滥用职权罪、玩忽职守罪。尽管监察法并未对“公职人员”进行具体解释或定义,但结合该法第3条的立法精神,“所有行使公权力”的人员都可以理解为“公职人员”,具体包括了该法第15条所规定的各类人员。

  相比较而言,公职人员法律概念的内涵性、科学性和法律性均比国家工作人员或国家机关工作人员更强,也比一般意义上的公务员范围更广。一般而言,“所有行使公权力的公职人员”具有从事公共职能、社会管理职能或提供公共服务的基本特性,具体包括从事党政事务、立法与司法事务、监察事务、政协事务等党和国家管理事务,或提供公共服务,或者经授权管理公共事务、管理公共财物等人员。监察法第15条规定的公职人员范围,是迄今为止我国法律界定的最为广泛的法律调整对象。依据该条规定,“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;(三)国有企业管理人员;(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员;(六)其他依法履行公职的人员”。

  从监察法第15条可以看到,我国公职人员的范围包括了各级党的机关(包括组织部、宣传部、统战部等)、人大机关、政府机关、监察机关、审判机关、检察机关、政协机关、民主党派机关、工商联机关的公务员(广义的公务员,包括政府官员、监察官、法官和检察官等),以及参照公务员法管理的人员(即参公人员,包括工会、共青团和国家事业单位工作人员),经授权或委托从事公务的人员(如履职人大代表、政协委员),国有企业管理人员(如国有公司董事长、总经理和财会人员等),公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位从事管理的人员(如公立学校校长、研究所所长、文化馆馆长、医院院长、体育官员等),基层群众性自治组织中从事管理人员(如居民委员会主任、村民委员会主任和村支书等),其他依法履行公职的人员(如国家机关某专项工作聘请的专业技术人员,包括律师、审计师、鉴定人员等)。

 

与国际公约接轨,具有立法的先进性

 

  在国际立法中,“公职人员”的提法也是国际社会和各国通行的做法。如《联合国反腐败公约》第2条第1项规定,“公职人员”系指:无论是经任命还是经选举而在缔约国中担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员,无论长期或者临时,计酬或者不计酬,也无论该人的资历如何;依照缔约国本国法律的定义和在该缔约国相关法律领域中的适用情况,履行公共职能,包括为公共机构或者公营企业履行公共职能或者提供公共服务的任何其他人员;缔约国本国法律中界定为“公职人员”的任何其他人员,即可以指依照缔约国本国法律的定义和在该缔约国相关法律领域中的适用情况,履行公共职能或者提供公共服务的任何人员。《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第8条第4款界定的“公职人员”,为“任职者任职地国法律所界定的且适用于该国刑法的公职人员或提供公共服务的人员”。《美洲国家组织反腐败公约》将公职人员、政府官员和公务员的定义等同,该公约第1条规定:“公职人员”“政府官员”或“公务员”是指国家及其机构的任何官员或雇员,包括被挑选、任命或选举的,在任何级别以国家名义或为国家服务时执行公务或职能的人员。上述国际公约中,虽然 “公职人员”定义和含义各不相同,范围也不完全一样,但“履行公共职能或者提供公共服务”的基本特性,与我国法律界定的“公职人员”特性一致。上述公约规定的“公职人员”的范围,以《联合国反腐败公约》第2条第1项规定的范围最广,除包括担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员外,公约还认可了各国法律界定的“履行公共职能或者提供公共服务”的其他人员。

 

借鉴先进立法经验,符合国际立法趋势

 

  在各国有关立法中,一般情况下,对公职人员所下定义和确定的范围均采取宽泛态度。在美国,公职人员包括了公务员和政党职员,其中“公务员”是指政府官员或者雇员,包括议员、法官和陪审员、顾问、咨询员或者以其他身份参与政府职能运转的人。“政党职员”,指在美利坚合众国内政党中以选举或者任命方式担任一定职位,不论职责大小,凭借该职位指挥、实行或者参与指挥、实行政党事务的人。在法国,行使公安司法权力的人或者负责公共服务事业的人、公共财务会计人员、公共财产保管人或者其下属人员,都可定义为公职人员。在意大利,公职人员除在立法、司法或行政方面行使公共职能的人员外,还包括了受委托从事公共服务的人员系指以任何名义提供公共服务的人员。在日本,公职人员包括了依法从事公务的职员,以及依法从事“准公务”的人,包括官吏、公吏、依法令从事公务的议员、委员及其他职员。根据芬兰法律,公职人员被定义为在国家、市、市政当局协会或者根据市、议会制定的公法建立的合作机构、国有公司、基督教路德福音教派教堂、东正教教堂或者其教区、教区之间的合作体、阿兰德省、芬兰银行、社会保险机构、职业卫生机构、市养老机构、市担保中心或市劳动力市场办公室服务人员和在上述机构中处于类似地位的人员。可见,各国反腐败立法对公职人员都采取广义的定义方式,即尽可能将惩治公职人员腐败行为的范围扩大。

  通过比较,笔者认为,我国监察法第3条、第15条对公职人员进行界定和确定范围,既是对我国“国家工作人员”“公务员”立法及其实践的成果归纳、总结和完善,同时也借鉴了各国先进反腐败立法经验,并且与《联合国反腐败公约》提法一致,符合国际反腐败立法的趋势,从而使我国的反腐败立法内容不断得到充实和丰富,立法质量和立法水平也得到进一步提升。(作者陈雷 单位:中央纪委国家监委研究室)

来源: 中国纪检监察报